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扶贫开发从解决温饱转入缩小发展差距

扶贫开发从解决温饱转入缩小发展差距

中央扶贫开发工作会议11月29日上午在北京召开。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛出席会议并发表重要讲话。

胡锦涛在讲话中指出，这次会议的主要任务是：总结我国扶贫开发工作取得的成就 和经验，分析当前和今后一个时期扶贫开发形势和任务，全面部署《中国农村扶贫开发纲要(年)》贯彻落实工作，动员全党全社会力量，坚决打好新一轮扶贫开发攻坚战。

胡锦涛讲话要求，全党全社会要深刻认识扶贫开发工作的重要性和紧迫性，增强做好扶贫开发工作的自觉性和坚定性，以更大的决心、更强的力度、更有效的举措，扎扎实实做好扶贫开发各项工作，确保到2020年全国实现全面建设小康社会目标。

党和国家领导人吴邦国、温家宝、贾庆林、李长春、习近平、李克强、贺国强、周永康出席会议。温家宝在会议上讲话，李克强主持会议。

【扶贫任务】

解决温饱转向缩小差距

胡锦涛强调，实践充分证明，经过改革开放30多年来的不懈努力，我们成功走出了一条中国特色扶贫开发道路。

当前，我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。扶贫开发既具有更加有利的基础光蓝钟花和条件，也面临新的困难和挑战。深入推进扶贫开发，扎实做好新阶段扶贫开发工作，对维护人民根本利益、巩固党的执政基础、确保国家长治久安、实现全面建设小康社会和社会主义现代化宏伟目标具有极为重大的意义。

【扶贫标准】

更多低收入者纳入扶贫

温家宝在讲话中指出，中央和地方财政安排的扶贫资金苟起子，从2001年的127.5亿元，增加到2010年的349.3亿元，10年累计达到2043.8亿元。

要顺应经济社会发展和扶贫开发的阶段性变化，不断完善扶贫开发政策。中央决定将农民人均纯收入2300元(2010年不变价)作为新的国家扶贫标准。这个标准比2009年提高了92%。大幅度提高扶贫标准，把更多低收入人口纳入扶贫范围，这是社会发展的进步，是扶贫力度加大的重要措施。各地发展不平衡，经济发达地区可根据自身实际和能力确定更高的本地扶贫标准。

【扶贫目标】

2020年实现“两不愁三保障”

胡锦涛指出，到2020年，深入推进扶贫开发的总体目标是：稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。

要坚持开发式扶贫方针，同时实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，把社会保障作为解决温饱问题的基本手段；坚持统筹城乡发展，坚持扶贫开发与推进城镇化、建设社会主义新农村相结合，与生态环境保护相结合，促进经济社会发展与人口资源环境相协调。要坚持政府主导、分级负责，坚持突出重点、分类指导，坚持全社会参与、合力推进，坚持尊重扶贫对象主体地位、激发贫困地区内在活力。

【扶贫政策】

680个特困县市试点营养餐

温家宝指出，要全面推进连片特困地区扶贫攻坚，将六盘山区等11个连片特困地区和西藏及四川、云南、甘肃、青海四新的经济增长点加速催生省藏区，新疆南疆三地州作为扶贫攻坚的主战场，并在武陵山片区率先开展区域发展与扶贫攻坚试点。

中央和省级财政要大幅度增加对这些地区的一般性转移支付，中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区，国家大型项目、重点工程和新兴产业要优先向符合条件的特困地区安排。

农村义务教育学生营养改善计划，率先在连片特困地区的680个县(市)试点。每1个片区由1个中央部委负责具体联系。各省区市可确定若干连片特困地区给予重点扶持。国家新增社会保障投入要向农村尤其是贫困地区倾斜。新型农村社会养老保险明年要实现全覆盖。

“解决扶贫靠城乡一体化”

专家认为，新政策旨在解决社会平等问题，提高标准后贫困人口会增加

■ 对话

新政旨在解决社会平等

新京报(微博)：新的国家扶贫标准提至2300元。什么原因促使标准大幅提高？

党国英(微博)(中国社科院农村发展研究所研究员)：这是在解决社会平等问题，因为中国基尼系数(判断收入分配公平程度的指标)一直比较高，这主要是为了社会稳定和社会平等。现在财政收入高了，观念也在变化，再加上社会压力比较大，提高标准与这些都有关系。

扶贫标准跟低保标准不一样，确定扶贫标准是划定贫困人口，这对后续政策实施有影响，而低保标准则是达不到这个标准政府会予以补贴。现在扶贫标准提高了，估计配套政策将来也会变化，扶贫对象会增加，支出会增加。比如提高低保标准，相应会增加投入。

2300元略高于国亚美薹草际标准

新京报：新的国家扶贫标准确定后，贫困人口数量会增至多少？

党国英：之前说如果中国的贫困标准提高到国际贫困线，贫困人口会增加到1亿。但随着这两年收入增加，再加上人民币升值，我估计不会到1亿，应该是增加到七八千万。

新京报：与国际贫困标准相比，标准还有多大差距？

党国英：现在国际贫困标准是每天1美元，每年360多美元。按照现在人民币对美元汇率，2300元跟国际上每天1美元的标准差不多。但考虑到人民币可能被低估，以购买力评价来跟国际比较的话，2300元的标准实际上略高于国际标准。

李小云(中国农业大学人文与发展学院院长)：国际上也只有少数几个最不发达国家采取每天1美元的标准，大部分国家采用了每天2美元标准。2300元新扶贫线超过了每天1美元的批准，是一个很大的进步，但还是低于每天2美元的标准。

如果按照每天2美元的标准，中国贫困人口会达到2.35亿。贫困线过低，一方面使得继续增大投入解决实际存在的贫困问题显得正当性和合法性不足；另一方面在国际上产生了“中国贫困人口很少”的印象，从而使我国在国际发展领域内所承受的国际压力也越来越大，科学客观地提高我国的扶贫标准已非常迫切。

新京报：提高了扶贫线，会不会导致返贫率增加？

党国英：提高标准之后，贫困人口的基数增加，返贫的绝对人数肯定会增加。

贫困根源于隐性失业

新京报：哪些因素导致了农民贫困？失地农民是否也属贫困农民？

党国英：贫困是一连串的因素造成的。多年来贫困最根本的原因还是农民的隐性失业，就是农民的有效工作日不多，农民工作日长的收入就高，工作日短的收入就低。这又跟农民参与市场经济活动和社会分工有关，也跟当地的交通、通信等基础”设施有关。

失地农民是另外一个问题，城市郊区的失地农民一般都不是贫困农民，或者他们不是贫困农民的主要问题。失地农民主要是一种相对剥夺感，而贫困主要还是发生在我国西南、西北，中东部地区也有一些自然条件比较差的地方。

李小云：我国现在的贫困问题属转型性贫困。除了在贫困地区依然有一部分绝对贫困人口以外，相对贫困群体与社会转型有着直接或间接的联系，现在贫困的核心问题是不平等，乡村的精英对资源的捕获以及强势群体对资源的优先利用，在社会制度层面上对弱势群体产生了相对剥夺，从而导致了弱势群体由于机会的不均等而产生了收入和其他方面的不平等。

解决扶贫包括常规、多维或并行分析靠城乡一体化

新京报：贫困县是否有必要建立退出机制？扶贫机制有何需改进的地方？

党国英：我个人认为，有必要建立这种退出机制。国家级贫困县不想摘这个“帽子”，这对他们有好处，中亚阿魏比如转移支付等。

最终的扶贫机制，还是靠城乡一体化。他们的生活水平低，要将此纳入公共财政的经常性支出，把全部农民都纳入社会保障体系，按城市标准对他们予以保障，对他们的生活要用低保制度来取代扶贫。经济不发达要用市场化的方法来发展经济。

我国扶贫开发政策历程

1986年

我国第一次进行大规模扶贫开发政策调整，从上到下正式成立了专门扶贫机构，确定了开发式扶贫方针，确定了划分贫困县的标准，并划定了273个国家级贫困县。后来将牧区县、“三西”项目县加进来，到1988年增加到328个国家级贫困县。

1994年

《国家八七扶贫攻坚计划(年)》启动。经过重新调整，国家级贫困县增至592个。

2001年

《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》出台，取消了沿海发达地区的所有国家级贫困县，增加了中西部地区的贫困县数量，但总数不变。同时，将国家级贫困县改为扶贫开发重点县。

2011年

《中国农村扶贫开发纲要(年)》发布，确定总体目标：到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。

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